国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。当前，推进建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，已经成为中央到地方各级政府落实生态文明建设，促进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务。相较于以往的各类空间性规划，本次国土空间规划有哪些特点呢?结合对政策理解和工作实践体会，我们认为新时代中国特色国土空间规划至少体现出以下六个特点：
1、体系重构：形成“五级三类四体系”的基本框架
建国以来，借鉴前苏联国民经济发展五年计划，我国逐步形成了以国民经济五年发展计划(1996年之后称“规划”)为总纲领、城市规划为国民经济计划的继续和具体化的基本框架。从上世纪90年代开始，随着城市规划向区域规划拓展，以及土地利用规划、生态环境保护规划、交通发展规划、农业林业发展规划、水利发展规划、海洋功能区划等部门性规划的出现，尤其是2006年主体功能区规划的出现，充实和丰富了原有的规划体系框架，但同时也带来了规划内容重复、规划空间重叠、土地使用和管控边界打架等问题，造成空间资源的浪费使用和管控政出多门。为理顺对国土空间和自然资源资产开发保护的管控，提高国家和地方的治理能力，更好服务社会经济的高质发展，2013年党的十八届三中全会从加快生态文明制度建设层面首次提出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”，揭开了新时代我国空间规划体系重构的序幕。2019年5月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称“意见”)的出台，成为了我国新时代国土空间规划体系构建的总纲领。
《意见》从目标任务、分级分类、各级国土空间总体规划编制重点、强化对专项规划的指导约束作用等方面，提出了新时代国土空间规划体系的基本框架——“五级三类四体系”(图1)，也称国土空间规划“四梁八柱”。透过这个基本框架，既有对过去城乡规划、土地利用规划和专项规划的继承，也有适应新要求的创新(图2)，如从国家到省到市县到乡镇的规划层级体系，建立总体规划、详细规划、专项规划的类型体系，建立从编制审批、实施监督到政策法规、技术标准的制度体系，大部分是继承;明确专项规划为法定规划、村庄规划为详细层次的法定规划、提出建立规划的实施监督体系等是创新的内容。
同时，本次国土空间规划体系的重构，不仅仅是形式上体系梳理与整合，更是规划价值导向、规划理念上的一次变革。一是要围绕“两个统一”的要求，拓展规划的思维与视野。以往规划更多注重地方和部门的视角，如城市发展建设、耕地保护、矿产开发、森林保护、水资源利用等单一视角，国土空间规划需要全域全要素统筹思路，在陆域空间、海域空间等更深更广的区域中实现山水林田湖草全域要素的空间管制，同时关注自然资源资产的产权问题。二是规划目标更加注重全面和质量，要求把握好人与自然的理性关系，重视发展与保护之间的协调统一，强调落实生态文明建设，坚持以人为本，瞄准创新、协调、绿色、开放、共享、安全等维度直击资源配置低效，城乡协调差距、重建设轻生态等弱处，将规划目标提高到前所未有的高度。
2、图数一致：夯实国土空间规划的数据基础
数据基础一致性。国土空间规划以第三次全国国土调查数据为基础，统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为定位基础，结合当地实际，制定或修改完善现有的国家、省相关标准，规范国土空间一张底图的建库、汇交及服务应用。在坐标一致、边界吻合、上下贯通的前提下，集成以基础地理数据、土地资源、矿产资源、海洋资源和社会经济等现状数据为核心的一体化空间资源现状数据库，依托平台构建国土空间总体规划“一张底图”，形成统一的规划管理底板。
图文图数一致。基于清晰的底数底图，要求规划文本、图件与数据库保持关联一致，杜绝文本、图件与数据库各写各数，各描各线，各画各图。在生态文明建设的背景下，土地用途管制要素已由耕地和建设用地扩展到林地、草原、河湖、湿地、海洋等，实行全域格局、全要素统一的国土空间用途管制。立足底线思维管控，空间用途转化通过生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界划定及功能分区，确定地块用途、转化要求以及强度管控、产业准入等管制规则，形成以数据库为载体,类型区、空间形态、地类、地块与蓝图规划保持动态一致。
3、空间一体：实现平面空间与立体空间的统一
陆海一体。完整的国土空间是坚持陆地国土空间与海洋国土空间的统一性[1]。过去规划往往是重陆轻海、重开发轻保护，强调海岸海岛的人工化、产业化开发，而忽视海洋海岸的开发保护统筹，造成目前大量海岸人工化、设施化现象明显，自然岸线面临缩减与生态环境恶化。国土空间规划需要通过摸清陆海资源禀赋，测算陆海资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，推动陆海融合发展与统筹保护，真正实现陆海从隔离向融合发展转变[2]。因此，对于沿海省市、滨海城市(镇)的国土空间规划，应明确把海洋海岛资源的开发保护与陆海统筹作为编制的重要专章，建立包括海洋在内的“多规合一”的体系。
城乡一体。国土空间规划要求各地方在空间享有充分的自我发展权利，提出构建区域均衡的协同格局，体现了国土空间开发的效率和公平价值导向。一是强调要素流动空间整体性。过去资源要素主要流入城镇空间，而流入乡村空间的资源要素十分少，城乡一体化就是打破城乡壁垒，破解区域不平衡不充分的困局，促进空间资源要素向更大范围、更多层次、更广空间自由流动。二是以人为本的一体化。新型城镇化与乡村振兴都倡导以人为本，让农民“进城”，让居民“下乡”，既要引导农村人口向都市圈、城市群合理集聚，又要提倡人们去乡村感受田园气息，实现人在空间的友好互动。除此，还以人的获得感作为城乡空间治理成效的关键因素，包括补齐农村基础设施建设，增强乡村社会服务能力这个短板，切实提高农民幸福感;按照服务人群需求建立十五分钟社区生活圈，提高城镇宜居品质。三是允许城乡差异的客观性。规划并非让乡村成为千篇一律，千村一貌，而是要保留城镇与乡村的原真和特色，从空间格局、产业形态、人口职业、建筑风貌都应体现区域特点，城镇地区注重城市规模的拓展、城市竞争力和服务能力的提升，而乡村振兴更多的是关注农村三产融合发展、美丽乡村建设和乡村治理，推动城乡协调发展[3]。
地上地下一体。国土空间是三维立体化的，涵盖垂直方向地上地下空间。地上地下空间一体化综合开发是基于城镇开发边界划定的背景下，综合考虑区域的发展需求、功能定位、控制要求以及相关因素提出的纵向利用，强调集约高效、多样丰富、动态适应和复合利用。城镇区域地上地下一体主要在综合交通、工业节能、公共空间等方面提出的立体利用，如地上地下城市综合体、交通设施的多层开发、轨道交通场站综合开发TOD模式，多层标准工业厂房建设，屋顶房顶绿化以及空中花园休憩空间营造等[4];乡村的地上地下空间更多是以乡村振兴战略为指导，大力发展的新产业新业态融合，提出的林下种植、林下养殖等利用模式。
4、上下联动：延伸拓展规划的韧性
工作机制的上下联动。国土空间规划编制是一个庞大的系统，需要来自各级部门以及各个职能部门共同努力。在同一层级的规划编制中，以工作领导小组作为统筹带头，统筹小组、技术专责或支撑保障小组为技术实施单位，组建地方领导统筹管理，各分管领导直接督办，牵头科室抓落实的责任到人、分工明确的工作机制;在多层级空间规划工作中，上级政府需要加强同各地的联系和指导，下级在落实上级规划要求的同时及时总结经验，发现难题向上级报告请示，提高规划的可操作性和实施性。
编制内容的上下联动。国土空间规划分为“总体规划-详细规划-专项规划”三类和“国家-省-市-县-乡镇”五级，遵循务实编制和可操作性原则，明确各级各类空间规划编制和管控重点，提出下级国土空间规划服从上级规划，并且通过刚性与弹性相结合的策略，实现编制内容上下联动，支撑国土空间规划下得去、上得来、能闭环。
参与主体的上下联动。国土空间规划坚持“开门编规划”，充分重视公众作为规划利益关系中的重要组成部分，要求发挥部门力量和社会力量，扩大公众和社会各界的参与度，推动以往从政府主导规划向多元主体共同协商转变，强化社区(村)作为城市空间治理的最小单元，形成以政府作为牵头者，企事业单位的规划师作为执行者，公众作为重要参与者的纵向编制主体线条，提升从区域到社区(村)治理效能，建设社会治理共同体，发挥自下而上的组织力量进一步提高协商决策和应急行动水平。其中，要求规划师通过主动服务，落实国家战略和工作部署安排，推动政策意志下得去，同时利用大众媒体接收公众表达诉求并融入规划，实现民意上得去。
5、编管协同：保障规划的适用和管用
规划编制与规划管理的脱节，尤其是规划编制成果的时效性、政策性薄弱，是过去各类规划存在的诟病之一。国土空间规划需要建立从文本、图件的技术传导到用途管制、管理规定的制度传导，从过去关注技术成果表达到实现编管用一体，更加注重规划的适用性和可操作性。在规划编制的过程中需要更多立足地方实际从规划适用管用的视角[5]，做好做实符合地方发展实际和管理要求的规划成果及管理规定。同时，借助数字化、信息化、智能化的技术手段，建立符合上级管控又符合地方管理需要的国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，以指标设计、规则制定、算法研制、模型研究等技术为内核支撑，实现各类空间数据的整合与关联应用(图5)，支撑规划成果审查、建设项目审批、重大项目辅助选址、规划全程监管、规划实施动态评估等需要，实现规划的管用好用。
6、动态管控：实现一张蓝图与治理的协同
数字化的智能驱动。国土空间规划充分利用全域数字化“一张图”，依托信息平台，通过数据体系支撑构建规划底板，利用指标体系辅助“双评价”，构建科学模型辅助划定“三区三线”，实现对资源本底现状与态势感知，应用智能算法和复合模型构建算法体系辅助国土空间规划编制，实现规划实施的动态监测和及时预警，全面提升国土空间治理能力，实现一张蓝图与治理的协同。
规划生命周期的生态闭环。基于数字化的智能驱动，国土空间规划需要破除过去静态蓝图的思维和做法，定期或实时接入规划管理等动态的数据，并落实“一年一体检”“五年一评估”要求，持续对国土空间开发保护行为进行跟踪定期评估和动态监测，识别隐患和风险，把握资源开发利用与保护的趋势，同时对问题进行及时预警，实现对从底图到蓝图实现的全过程的动态监控与纠正，从而实现从规划编制、审批实施、监测评估与预警的全生命周期生态闭环(图6)，为国土空间和社会经济的精准治理提供决策支持。
